Regionalizacija, decentralizacija, provincijalizacija, itd.

Ima još mnogo reči koje bi se zgodno rimovale sa prvom i sve one su korišćene i još se koriste u aktuelnim srpsko-srpskim raspravama o novom ustavu. Moj utisak je da svi ovi dugi latinski izrazi često služe kao dimna zavesa koja, ponekad svesno, ponekad nesvesno, sprečava da se otkriju stvarna pitanja, da se na njih ponude relevantni odgovori i da se jednostavno otvori proces RAZGOVORA o ovim temama još ponegde sem iza dobro tapaciranih vrata na salama skupštinskih zdanja. Kad kažem „još ponegde” mislim prvenstveno na građane kojima jasno i razumljivo valja u jednom trenutku reći šta će se događati (a i šta se NEĆE događati) u svakoj od najmanje desetak mogućih ustavnih varijanti teritorijalnog uređenja države.

Ali, da krenemo redom: najpre šta je građanima obećano pred izbore 2000. godine?

Citiram jedan od predizbornih materijala DOS: „Usvojićemo deklaraciju o hitnim pripremama za donošenje novog Ustava… Deklaracija će uvažiti potrebu za DECENTRALIZACIJOM države, sa posebnim osvrtom na REGIONALIZACIJU Srbije i afirmaciju autonomije Vojvodine i Kosova i Metohije”.

Na drugom mestu piše: „Ovim zakonom (o lokalnoj samoupravi) biće sprovedena naglašena DECENTRALIZACIJA vlasti… Novim zakonom biće uveden višetipski model opština, prema kojem će veliki industrijski i kulturni centri imati širi stepen lokalne samouprave… Novim zakonom biće garantovani stabilni izvori prihoda lokalnih zajednica…”

Cilj je, dakle, jasan. Ostaje samo još da nađemo odgovor na pitanje KOJIM PUTEM stići do njega?

Malo je poznato, još uvek, šta će definitivno predložiti Ustavna komisija Skupštine Srbije i zato u ovom članku njen rad neće biti posebno navođen. Stoga ću pokušati da na pitanje KOJIM PUTEM? ponudim kao odgovor najpre iskustva drugih zemalja, zatim kratku analizu do sada ponuđenih predloga u nas i na kraju sopstvena razmišljanja o tome šta je zapravo SUŠTINA onoga što želimo da učinimo.

Kako su to neki drugi radili?

Dr Nadia Skenderović-Ćuk u radu pod nazivom „Evropske koncepcije regionalizma, Pregled i analiza” tvrdi da je ekonomski cilj zajednički za sve tipove evropskih regionalizacija. Ovaj pregled jako dobro opisuje ono što se u ovoj oblasti događalo i događa, pa ću se uglavnom njega i držati u narednom delu izlaganja.

U Zapadnoj Evropi regionalizacija je obavljena ili se obavlja na tri načina: prilagođavanjem postojećih institucija (Švedska, Holandija, Nemačka, donekle Velika Britanija), regionalnom decentralizacijom (Francuska, Portugalija, donekle Grčka) i institucionalnom regionalizacijom (Španija, donekle Italija i Belgija).

Primer Švedske je zanimljiv: na nivou oblasti postoji veće koje biraju građani i postoji guverner koji (slično načelniku okruga u Srbiji) rukovodi decentralizovanim odeljenjima vlade. Za razliku od Srbije, rad guvernera kontroliše širi savet kojim dominiraju članovi izabrani od strane oblasnog veća. Postoji takođe proces širenja autonomije oblasti, uz već postojeća široka ovlašćenja i finansijsku autonomiju švedskih opština.

Regionalna decentralizacija u Francuskoj započela je stvaranjem oblasti čija je glavna funkcija bilo prostorno planiranje, te su granice regiona isključivo funkcionalne. Ipak, regionima upravlja veće koje biraju građani, a izvršna ovlašćenja ima predsedavajući veća. Najvažnije je, zapravo, što se ovlašćenja regiona postepeno proširuju na obrazovanje, kulturu, regionalni i ekonomski razvoj.

Institucionalna regionalizacija do sada je dala najviše stepene autonomije regiona, sa suštinskom političkom i finansijskom autonomijom koja ponekad doseže nivo karakterističan za federalne jedinice. Ovakvu koncepciju u potpunosti je do sada primenila jedino Španija, gde ustav daje samo okvire autonomije regiona koji su potom formirani inicijativom lokalnog stanovništva.

Španski regionalni sistem nije homogen, jer objedinjava nekoliko pravnih i finansijskih sistema koji odgovaraju različitim regionalnim zajednicama. Postoje regionalne skupštine, izabrane po proporcionalnom sistemu, savet vlade izabran od skupštine, predsednik koga imenuje kralj, ali na predlog skupštine, čak i visoki sud pravde inkorporiran u jedinstveni sistem državnog pravosuđa.

Zemlje u tranziciji Centralne i Istočne Evrope, na svoju nesreću, imaju istoriju koja neće ići u prilog pokušajima decentralizacije. Ne slučajno, Češka i Poljska za sada su u tome najdalje odmakle. Čeških 14 regiona imaju neposredno izabrane skupštine i regionalna izvršna veća. Nedostatak je zapažen kod formiranja granica regiona, zanemarene su tradicije i ekonomski razvoj pojedinih krajeva što ugrožava funkcionalnost regiona. Poljskih 16 vojvodstava takođe biraju svoje skupštine i izvršne odbore, a oblasti u Mađarskoj imaju neke svoje funkcije, ali ne i finansijsku autonomiju. Regionalizacija u Rumuniji i Bugarskoj uglavnom i za sada predstavlja samo promenu fasade.

Uzgred, Sjedinjene Američke Države čitav proces prošle su gotovo u suprotnom pravcu: pojedine države najpre su se udružile i prenele deo svojih ovlašćenja na centralnu vlast. Okruzi, kao delovi država, nastali su da bi savezne države preko njih obavljale neke funkcije, a opet, mnogi službenici okruga biraju se na posebnim izborima. Gradovi, sela i naselja imaju mnogo specifičnih oblika samouprave koji su raznovrsni na tipično američki način, pa nam njihova praksa, čini mi se, ne može baš mnogo pomoći da izaberemo pravi put.

Kako smo to mi radili?

Ne nedostaju odista ozbiljni predlozi za regionalizaciju i decentralizaciju, pa Ilija Vujačić (Centar za liberalno-demokratske studije i Fakultet političkih nauka) u tekstu „Teritorijalna organizacija vlasti” („Prizma”, januar 2003) izdvaja četiri predloga ustava: Beogradskog centra za ljudska prava, Demokratske stranke Srbije, Forum Iuris-a i predlog profesora Pavla Nikolića.

Vujačić analizira ove predloge i razlikuje ih po karakteru i stepenu decentralizacije, po predloženom broju regiona, nadležnostima, uređenju regionalnih organa, i učešću u centralnoj vlasti. Nema razloga da ulazimo u razlike između ovih predloga, što je Vujačić, inače, veoma detaljno analizirao, jer mislim da je mnogo važnije utvrditi SADRŽINU onoga što želimo da postignemo, nego sve eventualno moguće forme. Dakle, moguća je decentralizacija bez demokratizacije ( nama se i to događalo), kao što je moguća i demokratska decentralizacija, ali bez deregulacije, tj. sa prevelikom ulogom centralne države u svim ključnim oblastima.

Vujačić nabraja četiri uslova koje treba da zadovolje uspešna decentralizacija i regionalizacija države. Prvi je uslov DEMOKRATIJA (široko učešće građana na nižim nivoima samouprave), drugi SUBSIDIJARNOST (sve što niža jedinica vlasti želi i može da obavlja, ne treba na sebe da preuzima centralna vlast), treći EKONOMSKA RACIONALNOST (preuzimanje odgovornosti za sopstvenu sudbinu na svim nivoima vlasti) i četvrti - LIBERALIZAM koji zahteva najmanji mogući stepen državne regulacije.

Veoma dobro zapažajući da su pitanja teritorijalne podele Srbije, stepena autonomije mogućih pokrajina, regiona, oblasti i njihovih ovlašćenja visoko konfliktna i verovatno najkontroverznija od svih ustavnih pitanja, Vujačić, u skladu sa svojim shvatanjima, predlaže da novi ustav predvidi samo osnovne ustavne okvire za teritorijalnu organizaciju, a da sve ostalo prepusti inicijativi opština.

Šta bih ja predložio Ustavnoj komisiji?

Stranka kojoj pripadam, Građanski savez Srbije, ima svog predstavnika u Ustavnoj komisiji i on aktivno učestvuje u radu, bez obzira na činjenicu da smo mi nešto drugačije zamišljali način rada i sastav te komisije. Za nas je pitanje decentralizacije i regionalizacije (upravo ovim redom!) jedno od najvažnijih pitanja reformi države i stoga smatramo da odgovor na to pitanje valja tražiti veoma oprezno, pažljivo i bez žurbe, ne pokušavajući da još jednom pronađemo toplu vodu.

Iz naših iskustava (setite se Podrinjsko-kolubarskog regiona!) i iskustava drugih vidim da bi stvaranje veštačkih celina bilo ponavljanje starih grešaka. Uslov demokratija će možda biti zadovoljen stvaranjem regionalne skupštine i vlade, ali ako region ne funkcioniše kao ekonomski entitet jedino što ćemo dobiti jeste povećanje ukupnih troškova koje poreski obveznici izdvajaju da bi plaćali funcionisanje države. Moguće je da će budući regionalni centri na neko vreme osetiti priliv svežeg novca i da će skočiti cene stambenog i poslovnog prostora, ali će račun za nefunkcionalni region stići veoma brzo ako ekonomski razlozi za stvaranje regija ne preovladaju.

Hajde, dakle, da najpre načinimo simulacije nekoliko karakterističnih budućih regiona i da ozbiljno proverimo koliko bi oni stajali i kakvu bi korist, pre svega ekonomsku, oni doneli svojim građanima. Morali bismo unapred znati koliko bi stajao rad regionalnih skupština, izvršnih veća i drugih tela i da li bi ti rashodi bili manji nego što sada staje centralna država. Morali bismo takođe unapred da se obezbedimo od opasnosti recentralizacije, tj. stvaranja novih centara moći koji se neće bitnije razlikovati od jednog centra koji sada želimo da oslabimo.

Prvi korak, po meni, mora biti decentralizacija koja će uz sve veća ovlašćenja, na postojeće (a možda i na neke manje?) opštine prenosila sve veći deo novca koji se na području tih opština ubira i sve veća prava za raspolaganje tim novcem. Postojaće prirodna tendencija da opštine pokušaju da za svoje građane obezbede sve moguće usluge u svojim granicama, ali bi u tome uspeo samo manji broj njih. Mislim da bi se na potpuno prirodan način opštine potom udruživale na pojedinim zajedničkim projektima (vodosnabdevanje, putevi, turizam, zdravstvo, školstvo, itd.) te stvarale jezgra za buduće funkcionalne regione.

Prirodni regioni već postoje u Srbiji. Postoje istorijski regioni i etnički regioni. Dobar deo naših problema nastao je pokušajima da se ono što već postoji na neki način ukloni ili stavi u drugi plan, bilo novim podelama na okruge, bilo kroz „izbornu geometriju” koja je u izvesnim periodima korišćena da bi se umanjio uticaj manjina ili pojedinih regiona na opštu politiku države. Pokušaj da se postojeći regioni zamene nekim novim kako bi se sprečile ili ojačale centrifugalne sile ni ovoga puta neće uspeti. Zato sam i biću najpre za decentralizaciju čiji je cilj demokratija i deregulacija, a tek potom za regionalizaciju koja će se boriti oko novca i ovlašćenja sa centralnom državnom vlasti.