Ustav i regionalizacija Srbije

Imajući u vidu da se Srbija nalazi pred donošenjem Ustava, neophodno je da Ustavna komisija što pre otvori „dosije” dosad utvrđenog ustavnog sadržaja. To bi pred najširom političkom i stručnom javnošću trebalo da doprinese boljem spoju tradicije i pečata sadašnjeg vremena.

Pitanje teritorijalne podele Srbije predstavlja jedno od ključnih pitanja novog Ustava. Srbija je od postanka svoje državnosti imala najmanje tri nivoa organizovanja: država, središni organi i opštine. Ustav iz 1999. godine i Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije i lokalne samouprave iz 1991. uspostavili su državu i opštinu, ukidajući međuopštinske regionalne zajednice.

Administrativno-teritorijalna podela Srbije, od stvaranja države, bila je izuzetno dinamična. Teško je naći zemlju u svetu u kojoj ih je bilo toliko. Državna teritorija se vrlo često menjala i delila ne samo zbog uticaja velikih sila, već i zbog unutrašnjih društvenih događanja i promene vlasti. Podelom teritorije vlast je uvek težila da obezbedi celishodnu organizaciju državne vlasti i da zadovolji potrebe i interese stanovništva.

U Prvom srpskom ustanku nastala su tri centralna organa: Vožd, Starešinska skupština i Praviteljstvujušči sovjet, dok su se lokalni organi delili na vojne (vojvode) i civilne (knezovi). Centralistička uprava označila je kraj anarhijskog partikularizma te nije moglo biti govora o lokalnoj vlasti.

Period posle Drugog srpskog ustanka, do 1830. godine, karakteriše istovremeno postojanje turskih i srpskih organa. U prvo vreme Beogradski pašaluk je bio podeljen na trinaest nahija, čija su sedišta bili: Beograd, Valjevo, Šabac, Soko, Užice, Požega, Rudnik, Kragujevac, Jagodina, Ćuprija, Požarevac, Smederevo i Grocka (ubrzo pripojena Beogradu). Granice su zatim znatno proširene na Krajinu (Negotin), Crnu reku (Zaječar), Gornji Timok (Gurgusovac), Aleksinački i Kruševački kraj, deo Starog Vlaha oko Moravice (Ivanjica) i na Lozničko područje, Jadar i Rađevinu.

Pored nahijskog kneza u svakoj nahiji postojao je i turski muselim, koji je bio glavni upravni organ. Nahije su se delile na knežine kojima su na čelu stajali knezovi. Prvih godina posle Drugog ustanka postojali su sreski knezovi koji su upravljali delovima nahije.

U drugoj fazi razvoja Srbije, od 1830. do 1838. godine, donošenjem Hatišerifa, Srbija je dobila status zavisne vazalne države sa nezavisnom unutrašnjom upravom. Od tog vremena nastavlja se napredak Srbije prema nezavisnosti.

Početkom 1834. godine uvedena su nova upravna područja, pet serdarstava (oblasti) koja su obuhvatala po nekoliko nahija (okružja): Raško (Čačak), Rasinsko (Jagodina), Podunavsko (Beograd), Mačvansko (Šabac) i Timočko (Negotin).

U sastav Mačvanskog serdarstva ušla su okružja: šabačko, valjevsko, podrinjsko i sokolsko. Treba imati u vidu da su tada okružju valjevskom pripadale kapetanije (srezovi) kolubarska, podgorska, posavska i tamnavska.
U ovom periodu (1835. godine) Srbija je dobila Sretenjski ustav koji nije bio po volji Knjaza Miloša ali ni Rusije i Turske te je, i pored evropskih rešenja, bio kratkotrajan. U to vreme Srbija je podeljena na četiri oblasti (zapovedništva): Drinsko-savsku oblast sa sedištem u Šapcu, Dunavsko-timočku oblast sa sedištem u Negotinu, Moravsku sa sedištem u Aleksincu i Šumadijsku oblast sa sedištem u Kragujevcu. Beograd je imao poseban status.

Početkom 1836. godine Srbija je bila podeljena na 17 okruga: Aleksinački, Beogradski, Valjevski, Gurgusovački, Jagodinski, Kragujevački, Krajinski, Kruševački, Podrinjski, Požarevački, Rudnički, Smederevski, Užički, Ćuprijski, Crnorečki, Čačanski i Šabački. Ovakva podela opstaje više od 50 godina, do novog ustavnog uređenja 1890. godine.

Početkom 1890. godine Srbija je podeljena na 15 okruga, koliko ih ima i 1896. godine kada je izvršeno pregrupisavanje više srezova u okruge. Međutim u obe podele Valjevski okrug zadržava srezove: Kolubarski (Mionica), Podgorski (Kamenica), Posavski (Obrenovac), Tamnavski (Ub) i Valjevski (Valjevo).

Početkom 1900. godine Srbija ima 16 okruga podeljenih na 81 srez i grad Beograd sa posebnom upravom.
Posle Balkanskih ratova Srbija je, 1913. godine, dobila okruge: Novopazarski, Prizrenski i Prištinski, a iz Kumanovskog okruga Srez preševski. Iz Pljevaljskog okruga dobijeni su srezovi Novovaroški i Prijepolje. Iz Skopskog okruga dobijen je srez Kačanički.

Aprila 1922. godine teritorija današnje Srbije podeljena je na oblasti: Bačku, Beogradsku (sa većim brojem srezova Banata i Bačke), Valjevsku (Valjevski okrug), Vranjsku, Kosovsku, Kruševačku, Moravsku, Nišku, Podrinjsku, Podunavsku (sa južnim Banatom bez Pančeva), Požarevačku, Rašku, Sresku, Timočku, Užičku i Šumadijsku.

Krajem 1929. godine Kraljevina Jugoslavija je podeljena na devet banovina, umesto 33 oblasti. Drinska banovina sa sedištem u Sarajevu prostirala se do utoke Kolubare. Grad Beograd, sa Zemunom i Pančevom, činio je posebno upravno područje.

Posle Drugog svetskog rata, prema Zakonu o administrativnoj podeli Srbije od septembra 1945. godine, uže područje Srbije sastoji se iz 17 okruga.

U okviru Srbije su Autonomna pokrajina Vojvodina i Autonomna Kosovsko-metohijska oblast.

U aprilu 1947. godine donet je Zakon o administrativno-teritorijalnoj podeli Srbije u kome su jedinice: srezovi, gradovi, gradski rejoni i područja mesnih narodnih odbora.

Marta 1949. godine uža Srbija je podeljena na pet oblasti: Beogradsku, sa gradovima Valjevo, Požarevac, Šabac i Smederevo; Kragujevačku, sa gradovima Kragujevac, Kraljevo, Kruševac, Novi Pazar, Paraćin i Jagodina; Nišku, sa gradovima Vranje, Leskovac, Niš, Pirot i Prokuplje; Timočku, sa gradovima Bor, Zaječar i Negotin; Užičku, sa gradovima Užice i Čačak. Oblasti su ukinute novembra 1951. godine.

Republika Srbija je, prema Zakonu o podeli teritorije Republike Srbije, podeljena 1952. godine na opštine, gradove i srezove. Uža Srbija od tada ima 84 sreza i dva grada, Niš i Kragujevac, dok Beograd predstavlja posebno upravno područje.

Donošenje Zakona o područjima srezova i opština, 1955. godine, označava početak razvoja komunalnog sistema i naglašenu ulogu opštine. Srezu valjevskom pripadala je teritorija ranijeg Sreza Lazarevac i manjeg dela Sreza Obrenovac.

Ustavom iz 1963. godine srez je predviđen kao oblik uprave sa sreskom skupštinom. U užoj Srbiji obrazovano je osam srezova: Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Niš, Smederevo, Užice, Valjevo i Zaječar. U Srez Valjevo uključeni su Šabac i Lazarevac. Srezovi su ukinuti 31. marta 1967. godine.

U periodu od 1967. godine do 1974. godine u Srbiji nisu postojali teritorijalni središni organi te se ovaj nedostatak ubrzo i ispoljio. Republika je bila predaleko od opština.

Polovinom 1975. godine došlo je do obrazovanja međuopštinskih regionalnih zajednica kao oblika udruženja opština, radi obavljanja poslova od zajedničkog interesa i za zadovoljavanje zajedničkih potreba. Prema prvom konceptu, u užoj Srbiji je bilo predviđeno 16 međuopštinskih regionalnih zajednica da bi se ubrzo taj broj sveo na osam i to: Niš, Leskovac, Kraljevo, Kragujevac, Valjevo, Smederevo, Zaječar i Užice. Za područje grada Beograda utvrđen je poseban status (za 16 opština).

Podrinjsko-kolubarsku međuopštinsku zajednicu sačinjavalo je 14 opština.

Stupanjem na snagu Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije i lokalnoj samoupravi, 1991. godine, međuopštinske regionalne zajednice su prestale sa radom, a njihova prava i obaveze preuzela je Republika. Republika je, posle 1991. godine, izvršila centralizaciju velikog broja poslova koje su vršile opštine, pored onih koji su prestankom međuopštinskih regionalnih zajednica postali poslovi Republike. Izvršena je koncentracija inspekcijskog nadzora, poreske službe, službe katastra, unutrašnjih poslova, imovine i dr. što je u velikoj meri onemogućavalo ili otežavalo ostvarivanje prava građana.

U toku 1992. godine Vlada Republike Srbije donela je Uredbu o „okruzima” i na taj način izvršila dekoncentralizaciju poslova pojedinih ministarstava, posebno inspekcija, u 28 okrug i grad Beograd. Koordinaciju poslova u okruzima vrši Načelnik okruga koga postavlja Vlada. Dakle, okruzi nisu organi lokalne samouprave.

Pitanje regionalizacije, u vreme sadašnje izrade ustava, a i pre, podgrejava se partijskim viđenjima i obećanjima. Ozbiljna mana takvog prilaza svakako je u nedostatku analitičkog pristupa. To pitanje ozbiljno je postavljano i u toku rada na Zakonu o lokalnoj samoupravi iz 1996. godine. Demokratska stranka Srbije podnela je, 2002. godine, predlog ustavnih načela sa podelom Srbije na šest regiona (Vojvodina, Beograd, Užice, Kragujevajc, Niš i Kosovo). Seckanje Srbije nije naišlo na ozbiljnije prihvatanje kod građana, naročito u AP Vojvodina. Ništa nije bolje primljeno ni planiranje novih pokrajina pored važeće dve (Pokret za Šumadiju).
Da bi se ovom problemu prišlo stručnije i kompletnije potrebno je prethodno utvrditi odnos centralizacije i decentralizacije, odnosno koja se pitanja mogu smatrati državnim i njima štititi integritet države Srbije, a koja pokrajinskim (odnosno regionalnim) i konačno - koja pitanja pripadaju lokalnoj samoupravi odnosno njihovom uređivanju.

Teritorijalna organizacija mora polaziti od principa decentralizacije koja treba da dovede do aktiviranja raspoloživih resursa i vrednosti, podsticanja aktivnosti svih opština i gradova, i građana u njima, da raspolažu i upravljaju onim što im po prirodi pripada. Neophodno je odustati od lokalnih shvatanja da je uvek krivica do drugih, onih koji nisu lokalni.

Centralizacija, kao pravo i obaveza države podrazumeva izgrađivanje efikasnog sistema zaštite države kao celine i izgrađivanje kriterijuma za ocenu uspešnosti kako bi se ostvarivao ravnomerni razvoj, po unapred utvrđenim standardima, Evropske unije i sopstvenim.

Ostvarivanje regionalnih interesa i regionalizacija velikih strukturnih projekata, posebno u oblasti poljoprivrede, turizma, zaštite životne sredine, prestruktuiranja privrede, demokratska podrška i dr., nije moguće bez definisanih prirodno-geografskih, ekonomskih, ekoloških i kulturnih usmeravanja potencijala, što nikako nije moguće u opštinskim atarima.

Tradicija srpske države išla je u pravcu višestepene lokalne samouprave (opština, srez, oblast-okrug). Po pravilu pored zajedničkih interesa opština utvrđivan je veći stepen uticaja centralnih organa. Zbog toga je realno očekivati da regioni označe decentralizovane teritorijalne organe koji će igrati ulogu intermedijalnih organa između centralnih i lokalnih.

Imajući u vidu regionalizaciju kao potrebu države Srbije potrebno je poći od toga da državu treba urediti tako da se sastoji iz velikih, istorijski dovoljno uobličenih i razvijenih regiona, koji će u velikoj meri biti decentralizovani i sposobni za sopstveni život. Regioni treba da izraze osobenosti ranije nastajalih oblasti i zajednica ali i ujedinjavanje opština u veće zajednice. U tom pogledu dragocena su iskustva Francuske, Italije i Španije.

Regioni u svakom slučaju treba da imaju dvostruku funkciju, da deluju kao decentralizovani deo države, pri čemu bi se na regione preneli poslovi koji su do sada vršeni kao poslovi dekoncentracije, rada van sedišta državnih organa, u „okruzima”. U isto vreme u regionima bi se vršili svi drugostepeni poslovi u odnosu na lokalnu samoupravu.

Regionalne skupštine bi se birale neposrednim glasanjem. Skupštine bi trebalo da imaju ovlašćenja da unapređuju ekonomski, socijalni i kulturni razvoj regiona i planiranje razvoja pojedinih oblasti na njegovoj teritoriji u skladu sa ekonomijom i dužnostima regiona i opština. Regioni bi trebalo da podržavaju akcije državnih organa u oblasti utvrđenim zakonom kao i da zaključuju sporazume sa državnim organima u oblasti planiranja i ostvarivanja investicija i programa ekonomskog razvoja. U regionima bi trebalo da se utvrđuju potrebe obrazovanja za zanimanja, druga srednja obrazovanja, kulturne, umetničke i rekreativne delatnosti, turizam i očuvanje istorijskog nasleđa.

Regionalizacija zahteva postojanje najmanje tri elementa: prenošenje izvesnog broja nadležnosti Republike; postojanje regionalne skupštine izabrane neposrednim glasanjem na opštim izborima; dobijanje javnih izvora sredstava.

Pojam regiona treba shvatiti kao administrativno-teritorijalnu jedinicu i, u isto vreme, decentralizovanu jedinicu u republici.

Uža teritorija Srbije mogla bi biti organizovana korišćenjem iskustava u organizovanju serdarstava, oblasti, okruga i međuopštinskih regionalnih zajednica, ali i korišćenjem francuskih iskustava o departmanima. Ovde treba imati u vidu da je stvaranjem velikog broja okruga, 1992. godine, i deljenje određenih geografskih celina ranije nastalih, nanelo dosta štete, ali i stvorilo podlogu za nerealne zahteve za prerastanje ovih okruga u regione. Takođe nije realno stvarati uske regione, sa velikim graničnim prostorom, bez zaleđa.
Zbog iznetog, na osnovu korišćenja dosadašnjih iskustava, a sa nadležnostima koje se ne mogu izjednačiti sa nadležnostima AP Vojvodine i grada Beograda, realno bi se mogli obrazovati sledeći regioni:

Timočki - sa Zaječarom i Borom - u Zaječaru;
Niški - sa Nišom i Pirotom - u Nišu;
Jablanički - sa Leskovcem, Prokupljem i Vranjem - u Leskovcu;
Šumadijski - sa Kragujevcem i Jagodinom - u Kragujevcu;
Raški - sa Kraljevom, Kruševcom i Novim Pazarom - u Kraljevu;
Podunavski - sa Smederevom i Požarevcom - u Smederevu;
Užički - sa Užicem i Čačkom - u Užicu;
Kolubarski - sa Valjevom i Šapcem - u Valjevu.

Na osnovu iskustava moguće je prekomponovanje pojedinih teritorija grada Beograda u korist drugih regiona (šireg područja) ili obrnuto, kako je to već bilo u Beogradskoj oblasti.

Nezavisno od toga kako će se ovo pitanje ustavno rešiti, ne bi bilo dobro da se ono rešava političkim nagodbama, a da se u tome zanemare geografska, istorijska, saobraćajna, ekonomska i demografska upućivanja jednih područja na druga.